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吾从周

子曰:周鉴于二代,郁郁乎文哉,吾从周。

 
 
 

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用撒切尔主义应对廉租房空置   

2013-08-09 18:15:59|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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用撒切尔主义应对廉租房空置

    

用撒切尔主义应对廉租房空置 - 吾从周 - 吾从周
 


凡是福利主义的产品供给总是倾向于劣质化,这是一条定律。在住房问题上,也同样如此。近年来频现报端的廉租房因为劣质而空置率高企的丑闻便是这一定律的经典案例。回顾廉租房及其依托的政策背景,福利主义和民粹主义公共政策思想是其观念根源。纵观十余年来的政策演变,其间涌动着的强烈的左翼价值取向斑斑可见。

住宅问题向来是左翼关心的话题,而在左翼专统深厚的中国,抱着这种关心仰望星空就更是拦都拦不住。反对市场化手段的左翼鼻祖恩格斯曾说:“那么怎样解决住宅问题呢?在现代社会里,这个问题同其他一切社会问题的解决办法是完全一样的,这就是靠供求的逐渐的经济上的均衡来加以解决。这样解决了之后,问题又会不断产生,所以也就等于没有解决。”并曾强烈地嘲笑过,“大资产阶级和小资产阶级解决‘住宅问题’的办法的核心就是工人拥有自己住房的所有权。”他还嘲讽道,“请想象一下,每个工人、小资产者和资产者,都要通过逐年分期付款先成为自己住房的部分所有者,然后又成为住房的完全所有者,这是多么美妙的情景啊!”

自从1998年实行城镇住房制度改革以来,住房私有化一度成为官方主流的政策选择。这个选择符合市场化的基本方向,因而尽管国内各界动辄拿房价说事,却少有人真正彻底地反对住房市场化改革。

不过这并不意味着会对现实的问题都采取市场化的思路来看待。1998年住房改革之初,中低收入和贫困群体的住房问题是置于市场取向予以考虑的。但是,在改革实施两三年后,城市中贫困阶层和中等收入阶层仍然面临着购房困难的局面。于是,恩格斯的观念幽灵重现。反市场化和呼吁住房福利主义的声调又开始高涨,美其名曰用市场解决高收入阶层住房需求,用政府干预解决中低收入阶层住房需求。因此,官方不得不诉诸于非市化手段。制定了新的住房划分类型和政策渠道,分为经济适用房(针对中等收入)、公租房(针对低收入)和廉租房(针对贫困阶层)。2004年,国务院出台了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》,此项政策得以加速实施。2007年建设部通过《廉租住房保障办法》,进一步细化和加强了政策支持力度。

近年来中央更是不断高呼要……还要……大力……大力……加强福利性住房政策。在这一风潮下,廉租房一跃而为政府展示民生关怀的最佳范例。其实从一开初,该项政策便受到了普遍赞赏。例如,2001年的一项调查显示,66.5%的北京市民认为此项政策值得肯定;持否定态度者仅占17.5%

然而,百姓常识告诉我们,凡事都得不看广告看疗效。果然,不出几年,经适房被霸占了,开豪车者出入其间。廉租房则更惨,屡屡曝出空置率居高不下的丑闻。近日公布的各省统计数据再度踢爆廉租房空置的事实,确目惊心:山东1.29万套,海南9000多套,广东1.15万套,云南2.3万套闲置。深圳有45%的廉租房申请家庭最终弃租。山东12个市镇有4成空置6个月以上……其实这一现象早不新鲜,自廉租房诞生之日起便已滋生,十几年来从未解决过。去年河南省也曝出6个省辖市廉租房的空置率高达51.3%2011年,烟台、广州等地也有过强制收回空置廉租房的事例。而极端的例子发生在西安,该市唯一的廉租房小区明德门小区2001年竣工,有6246套房,但6年后仍有5幢空置!1999年确立的廉租房政策持续十年之后,终于彻底现出原形。

我国的廉租房目前主要采用两种配置方式:其一为实物配租,即政府出面为廉租户直接提供住房;其二为货币配租,即由政府给予补贴,以及提供一些在租房方面的服务,降低廉租户的租房开销和成本,租户以半市场化的方式获得住宅。

然而实物配租方式存在不可避免的缺陷,在劣质化方面效果尤其显著。为了提供所需的房源,国务院将责任完全落实在各级地方政府头上,并且指明主要资金来源由财政解决。但是由于法定的房源中腾退公房、社会捐赠数量稀少,因此政府被迫把兴建新住宅作为主要方式。这使得地方政府的财政压力骤然加大。同时,在土地财政的前提下,地方政府已经非常旺盛的税金(张五常称其为地租)渴求无法从划拨的保障房用地中得到满足,倒是会损失相当部分土地性财政收入。此外,此类项目最终必须向银行贷款,等于变相加大了地方政府的债务负担。所以,一旦落实保障房和廉租房政策,地方政府对于投资兴建廉租房的主动性便立刻降低,因为兴建廉租房的机会成本实在太高。

但是保障房和廉租房还是不得不建。这一方面受制于上级施加的政策压力,另一方面也有地方政府的政绩考量在其中。此外,除了社会福利政策的目标考量之外,还有经济刺激的动机。迄今,廉租房都是经济刺激政策的一部分,试图通过这一政策降低居民住房花费,从而拉动消费。自2008年夜观天象,拍脑袋来了个“四万亿”刺激之后,迄至2011年,中央财政实际下达地方保障性安居工程的补助资金超过3200亿元,年均增速在100%以上。因此,在经济增长源泉不是那么多样的地区,建房还是能凑足GDP增长指标,至少让统计数字显得好看。

这一切使得不少地方政府将该项政策的成本支出尽一切可能降低,使之达到边际所允许的最低水平——在最差的区域、建最劣质的房屋、提供最差劲的公共服务。如此选择形成的政策路径必然不会关心政策的效果。在住房市场化改革已然起步,土地财政锁定路径之后,走回头路必定碰壁。于是,行为方式已经一定程度上公司化的地方政府必然要使此项政策劣质化。接下来的戏码是世界各地反复上演过的:大量修建福利性保障房(包括廉租房)事实上并不能实质性改变贫困人群的物质困难,而是导致资源浪费。这一点,美国在上世纪5060年代的为入城黑人提供廉价房的教训也给予了有力证明。

从奥地利学派经济学的观点来看,以实物配租方式进行的福利供给当然是最下下之策。在体制转轨时期,住房市场化乃是大势所趋,逆流而动必受其咎。但是,如果将针对城市极端贫困阶层的援助性住房政策视为制度转轨成本的一部分,那么这项廉租房政策也可以在实用主义的范围得到接纳。只要这项政策始终明确三个前提即可:一,廉租房只能保持在相对最低水平,以降低机会成本。二,应当与城市减贫挂钩,除了对生活极端困难且无力自活者以人道主义帮扶之外,对其他拥有生活能力者,应当具有激励效应;三,实施方式尽可能市场化、社会化、灵活化,减少官僚行政流程,缩减运行成本和贪腐风险,从而提高资源使用效率,同时也便于政府在适当时机退出干预。

实际上撒切尔夫人在上世纪80年代初对英国的公有住房制度实施改革时也采用了类似的政策组合。一方面将大量公房折价出售,以实现私有化。一方面对贫困者以补贴方式进行市场化的帮扶。这种公共服务和操作方式的市场化在广义上也属于私有化。延用此类办法的国家还有上世纪90年代的瑞典。

按照撒切尔主义标准考量,货币配租即补贴方式效果显然是更理想的政策选择。在这方面,上海是一个显著的例子。上海的廉租房政策原以住房补贴为主,实物配租仅占货币补贴式配租的不到2%,且集中供应鳏、寡、孤、独等最困难人群。在近年来增加了廉租房实物配租比重后,实行“只租不售”的房源主要市中心城区和最靠近市中心的郊区房源。成片开发的保障性住房才集中于郊区,并且满足的是“先租后售”的需求。

在筹集廉租房房源方面,上海除了少量由政府兴建之外,更多是依靠政府补贴房产开发商和房东的方式来解决。这样,开发商和房东都乐意降低租价,一般来说仅为市价的八成。低于市价的两成相当于这些供房方给政府的贴水,因为政府的做法等于为他们提供了稳定的租户,省却了大量搜寻成本并减低了有房租不出去的市场风险。此外,上海方面还建立了配套的个人信用制度,并且住房补贴是直接付给房东的,也减少了廉租房吃占补贴的机会和动机。自从试点廉租房政策以来,上海迄今有7.5万余户享受了实惠,且迄今很少有上海廉租房空置的情况见诸报道。

上海的方式做到了较为精准地选择保障对象,并且保证了政府在提供廉租房时较高的灵活性和弹性,而且财政花费比建房小了很多。无疑,这也是补贴方式显著的长处——那就是能够降低廉租房政策的机会成本。

结论已经显而易见,在我国大多数中心城市,廉租房保障政策的最优方案并不是政府拨地建房和供应,而是惠而不费的撒切尔主义式补贴政策。

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